通道县扶贫办 曾宁云
制度是为规范人类相互间行为而设定的激励与约束，是要求涉列其中的社会成员共同遵守的，按一定程序办事且不可逾越的规程。科学、合理、先进的制度建设可以降低工作成本，提高工作效率，增进工作秩序，顺利实现工作目标。以扶贫开发的一项重要工作——扶贫到户为例，扶贫的本质就是扶持穷人，扶持项目为穷人而设，扶贫资金为穷人而用。扶贫工作就是要确保最贫困的群体能够从扶贫资金的投放和项目的实施中直接受益，以帮助贫困户“提高基本素质，发展基础产业，改善基本发展条件，享有基本尊严与权利”。应当说，20多年有组织、有计划、大规模的财政专项扶贫已经建立了一套比较完善的扶持到户政策、措施和办法。扶贫工作从一开始就强调“真扶贫，扶真贫”。从整村推进、劳动力培训转移、产业化扶贫，到农村低保与扶贫开发政策有效衔接，再到贫困村互助社建设，都是为帮助扶贫对象提高素质，增强市场适应力，推进能力建设，尽快增加收入。然而，实际效果却很不理想。可以说，20多年的财政专项扶贫开发仍然没有很好地解决扶贫到户问题，使“贫困户直接受益”没有取得根本性突破，扶贫到户政策没有得到很好地落实。主要原因就是在落实扶贫到户政策过程中，缺乏刚性的制度建设。提高贫困户发展能力不能依靠理念来实现，只有通过特定的扶贫到户实践活动来完成。在各种既得利益集团对财政扶贫资金的博弈日趋激烈，贫困人口缺乏话语权的形势下，要以有限的扶贫资源推进贫困户能力建设，使其效用最大化，就需要在扶贫到户，使贫困人口直接受益的制度设计和创新上狠下功夫。本人认为，关乎贫困户发展能力的制度建设主要包括制度设计、制度创新、制度执行三个方面。
制度设计就是利用不同的制度安排产生不同的激励与约束，从而导致人们产生不同的行为反应。对于扶贫到户制度设计工作来说，一项制度是否成功就在于它对人们提供的激励与约束是否取得了预期的效果。
第一，制度设计要符合扶贫开发的本质要求。扶贫到户管理制度的设计要围绕扶贫开发的战略目标、战略规划、扶贫对象的具体实际，确立扶贫到户的目标任务。根据扶贫对象的需要，通过管理制度设计，完善享受扶贫资金扶持、参与项目实施的激励与约束机制，最大限度地激励帮助贫困农户参与项目，把非贫困户排除在受益者之外，从而为扶贫到户，提高扶贫项目资金使用的针对性和实效性提供制度保证。现行的扶贫到户管理制度设计存在两大缺陷。一是扶贫项目在扶贫到户方面不“专”，扶贫资金使用撒“胡椒面”。专项扶贫项目资金应当专门针对贫困人口，财政扶贫资金要专门服务于专项扶贫项目。专项扶贫项目要围绕贫困户增收脱贫，注重帮助贫困户发展当家产业，提高基本素质，增强发展能力。二是扶贫到户缺乏刚性制度建设。多年来，我们落实扶贫到户政策停留在口号上，只是泛泛地要求扶贫到户扶贫到人。真的到户了没有，到户了多少，谁也没有去较真，即使知道到户率低，也没有人去过细地做工作，没有谁要对此负责，从未追究过谁的责任。想“扶真贫，真扶贫”而没有很好的制度约束执行，结果导致很多扶贫项目资金“扶假贫，假扶贫”。
第二，制度设计要科学先进。正如财政扶贫资金使用有别于一般财政资金支出，是一项专门针对穷人的制度性安排一样，扶贫到户管理的制度设计有别于其他项目资金管理的制度设计。首先，财政扶贫资金项目具有特惠性，资金使用被限制在特殊的群体内。因此制度设计首先要了解制度要规范的领域，了解制度适用的对象，只有这样才能做到有的放矢，对症下药。例如现有的财政扶贫资金扶持方式都是补助性的，对地方和贫困户都有投资配套的要求。由于贫困农户没有配套资金，不能先行实施项目而放弃，结果是扶贫项目难以真正直达贫困户，背离了扶贫的宗旨要求。其次，财政扶贫资金项目具有排他性。因此，制度设计既要有利于激励贫困人口参与，使贫困人口直接受益，又要严格限制非贫困人口享受到扶贫项目资金扶持，要把他们排除在受益者之外。就现有的扶贫项目资金管理来说，情况恰恰相反。不利于贫困人口而有利于非贫困人口，结果是“富人吃了穷人的蛋糕”。比如产业扶贫项目资金以确保使用安全为名，追求以奖代补，以补代扶，没有设计对贫困农户参与项目的产前、产中扶持，导致大多数贫困户因缺乏项目启动资金而放弃。客观上造成了把贫困户排除在项目受益者之外，而把非贫困户吸引在项目受益者之内。科学先进的制度还必须具有可行性。扶贫到户管理可行性制度设计应该从扶贫对象的实际出发，实事求是地严密地制定管理制度，切不可脱离扶贫对象的实际搞大而空、缺乏可行性的制度，或者推行要求过低、管理宽松的制度，否则要么导致制度无法执行或执行成本过高，要么导致制度形同虚设，没有作用。如前面提到的项目资金配套、以奖代补、以补代扶，对于贫困户而言，可行性程度低，而对于一般性财政惠农资金支出，不失为一项好制度。
第三，制度设计要集激励、约束、竞争三位于一体。扶贫到户管理集激励、约束、竞争三位一体的制度设计能使项目实施保持旺盛的生机与活力。制度的激励性能够调动贫困户积极参与项目实施，在干事创业中提高自身素质，增强市场适应能力，实现家庭收入的快速增长，最终推进贫困户发展能力建设。制度的约束性能够阻止既得利益集团和非贫困农户不当使用扶贫资金，分享扶贫资金这块“蛋糕”。制度的竞争性能够大大激发贫困农户的参与热情，提升扶贫项目资金的使用频率和速度，提高扶贫工作效率。当然，扶贫项目资金使用的竞争只能是贫困户之间的竞争，不能在贫困户与非贫困户之间展开竞争。现行的产业扶贫示范带动模式设计和“垒”大户现象不单是扶贫资金的流失问题，更是对贫困户利益和社会公平的直接侵害。因为示范户和开发大户同贫困农户本身就不在同一个起跑线上，示范户的成功不等于贫困户也能成功，甚至也不能带动贫困户参与到项目中来。现行的扶贫项目资金扶贫到户效率低下，主要原因在于个性化的有效激励与约束模式的缺失。有效的制度设计包括激励机制与约束机制有机统一的两个方面。制度的激励机制应该充分调动贫困人口和扶贫队伍的积极性、主动性，想方设法吸引贫困人口参与项目实施，推动扶贫队伍自觉坚持扶贫到户。制度的约束机制应是非贫困户与既得利益集团难以得到扶贫项目资金的支持，远离财政扶贫资金的诱惑，扶贫队伍成员不敢逾越制度规定而乱用扶贫项目资金。
科学先进的制度设计固然重要，但制度并不总是有效的。随着扶贫开发形势、任务、目标和扶贫对象的变化，既有的财政扶贫资金管理方式、规章制度和扶贫模式会在不同程度上失去其存在的合理性。这就需要通过制度的创新来强化扶贫到户政策的落实。提高贫困人口自我发展能力的制度创新不在于设计几条新的规章制度，而在于以制度创新为扶贫到户、提高发展能力创造更为有利的条件，使扶贫到户制度完善，方案可行，执行有力。在进一步完善国家扶贫战略和政策体系，研究制定新十年扶贫开发纲要的关键时期，回良玉副总理曾经指出“必须根据新形势、新任务的要求，立足当前，着眼长远，研究完善国家扶贫开发战略，进一步明确战略任务、战略重点、战略步骤和战略措施；研究完善国家扶贫政策体系，对行之有效的政策措施要继续坚持并不断强化，对不适应的政策要及时调整不断完善，并与时俱进地出台新的政策措施。”这无疑是要求我们对于新时期的扶贫开发，特别是扶贫到户管理要切实抓好制度设计与创新。我认为，现行的整村推进、产业化扶贫、劳动力转移培训、两项制度有效衔接、贫困村互助社建设等项政策措施都有待于通过制度设计与创新狠抓落实，不断完善。尤其是要发挥财政专项扶贫在扶持贫困人口、推进能力建设中的主力军作用。
制度是需要人去执行的。提高制度的执行力是制度建设中的关键环节。任何科学、先进、合理的制度设计与创新，如果没有执行或执行得很差，就会导致无制度的局面。然而，经济人本性、机会主义倾向和有限理性决定了人有为自身利益而破坏制度的本性。因此，任何一项制度，如欲有效地得到贯彻执行，必须具备完善的制度实施机制。强化扶贫到户，提高贫困人口自我发展能力是新阶段扶贫开发的主要任务。扶贫到户管理是一项非常复杂的系统工程，它涵盖了扶贫资金使用结构的优化、专项扶贫到户政策的完善、行业扶贫政策入户作用的发挥和能力建设到户工作机制的健全等等。制度建设比职业道德更管用。在明确了扶贫到户作为一项方针政策，并制定了完善的扶贫到户管理制度的前提下，还应对其执行情况及时客观地进行评估。尤其是要围绕贫困户自身发展状况和帮扶政策落实两个层面建立扶贫到户工作绩效考核机制，直至扶贫到户工作走向法制化，形成制度思维，这样才能使我们的扶贫到户管理工作富有成效。
扶贫到户是扶贫开发的本质要求，扶贫项目资金管理是扶贫到户管理工作的核心。我们要在不断完善优化扶贫到户政策体系与战略措施的基础上，大力进行制度建设，通过制度建设促进扶贫到户的顺利进行，最终实现贫困户自我发展能力的提高。